EOD模式创新与实践

为深入贯彻落实党中央、国务院关于全面加强生态环境保护、深入打好污染防治攻坚战的决策部署，推进生态环境治理体系和治理能力现代化，创新环境治理模式，提升环保产业可持续发展能力，2020年9月，生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，开启了EOD模式试点工作。截至目前，征集批准了两批共94个试点。开启试点工作以来，各地积极参与，部分项目取得了比较好的成效，部分地区摸索出了一定的经验。

生态环境导向的开发模式Ecology-Oriented Development，简称EOD模式，是以生态文明建设为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化的创新性项目组织实施方式。

EOD模式是实现保护与发展融合共生的创新实践。EOD模式并没有改变现有的项目组织实施管理体系，而是通过统筹生态环境治理与产业发展、区域开发与持续运营、投融资与项目实施等，在项目组织实施模式上进行探索和创新，以生态环境治理提升产业开发价值，以产业收益反哺生态环境治理，建立保护与开发之间的平衡点。

EOD模式是生态产品价值实现的有效路径。通过生态环境治理项目改善生态环境质量，提升发展品质，推动生态优势转化为产业发展优势，实现产业的增值溢价。

EOD模式是加强生态环境治理投融资的有效机制。推动生态环境治理由公益性项目转变为具有开发价值的经营性项目，为社会资本和金融机构参与生态环境治理创造条件，实现加强生态环境治理投入和多元参与的目的。

当前，生态环境治理重大项目的实施面临两个方面的主要问题。

第一个问题是，随着污染防治攻坚战持续深入，对生态环境治理的资金需求越来越大，但缺乏资金来源和渠道，总体投入不足。

一方面，生态环境治理项目大多具有较强的公益性特征，像污水、垃圾、危废处置等具有收费机制的领域非常少，绝大部分领域和项目还是以政府投资为主，主要依靠中央转移支付或地方财政投入。当前，在各级财政支出压力比较大的情况之下，这种方式显然是难以持续的。另一方面，公益性生态环境治理项目缺乏有效的融资渠道。近年来，金融资金逐步收紧，PPP、专项债这些原有渠道的使用范围也已经非常窄了，纯公益性的、以政府付费为主的PPP项目已经很难入库。

很多公益性项目，比如饮用水水源地保护、水体治理等，迫切需要实施，也迫切需要找到一些新的渠道提供资金保障。

第二个问题是，生态环境治理的外部经济性非常强，治理效益难以内部化，生态环境治理与产业开发割裂，环境效益难以转化为经济收益。例如，河道水质改善后，周边环境质量提升，会对商业开发、生态旅游、生态农业等有明显的价值释放和提升作用。这个价值增量就是生态环境治理的外部经济性。亟须找到一种把生态环境治理效益和生态产品价值内部化的方式。

基于以上问题，在设计EOD模式时遵循这样的底层逻辑：以降低公益性生态环境治理财政投入为目标，以生态环境治理对关联产业开发带来的外部经济性（增值收益）内部化为途径，以实现产业开发对生态环境治理反哺为主线，以产业融合发展提升反哺动力，以一体化实施保障反哺实现。

EOD模式就是把生态环境治理和与之关联的产业深度融合实施，让市场化主体把这些产业未来的收益提前投入到生态环境治理中去，然后通过后期的产业价值增值，把治理成本收回来。

第一个关键点，深度融合。生态环境治理与关联产业开发项目要有效深度融合，相互促进，相互增值。只有这样，市场主体才有动力，在开发项目还没有收益的前期，愿意投入资金进行生态环境治理，后期产业开发获得收益后，也有动力继续投入推进项目的运营维护。深度融合是EOD项目中非常关键的点，如果前期没有设计好，整个EOD项目可能会半途而废。

第二个关键点，在项目层面实现产业开发对生态环境治理投入的增值反哺。一些地方政府在EOD项目谋划过程中提到，这个项目实施完以后会改善周边生态环境，会引来更多的产业落地，会增加地方政府的税收，地方政府再拿这个钱来反哺到这个项目中去。这样的大循环不是EOD模式所倡导的。EOD模式倡导的是，在整个项目层面，边界范围要清晰，成本收益也非常明确，在项目边界范围内力争实现整体收益与成本平衡，减少政府资金投入。

第三个关键点，生态环境治理与关联产业开发项目一体化实施。一个整体项目，即生态环境治理和产业开发二者是一个整体项目，生态环境治理作为整个项目的投入要素一体化推进。一个主体实施，为了实现总体收益与成本平衡，保障反哺的成立，整个项目必须由一个市场主体来统筹实施。建设运营一体化实施，生态环境治理的建设和后续运营，以及产业开发的建设和运营，要在整个项目周期里融合设计、一体化实施。